两会聚焦：中国机构改革 “小国务院”被削权

在数个网传版本流出后，中国国务院机构改革方案正式公布。根据方案，国务院出现大面积机构改组，其中国家发改委也面临多项改革，“小国务院”称号或将退出历史舞台。 

中国十三届全国人大一次会议3月13日在北京人民大会堂举行第四次全体会议，《国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案》在会上提交。 

根据该方案，国务院改革后，正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。 

1 发改委7大职能有变 

在国务院机构大面积改组的同时，中国国家发展和改革委员会的命运也受到关注。在此次改革中方案，发改委出现多个调整，7项职能被划入其他部门当中：   

组织编制主体功能区规划职责整合划入自然资源部； 

应对气候变化和减排职责整合划入组建生态环境部； 

农业投资项目职责整合划入建农业农村部； 

重大项目稽查职责划入审计署； 

价格监督检查与发垄断执法职责整合划入国家市场监督管理总局； 

药品和医疗价格服务管理职责整合划入国家医疗保障局； 

组织实施国家战略物资收储、轮换和管理，管理国家粮食、棉花和食糖储备等职责纳入国家粮食和物资储备局。 

虽然上述7大职能有所变动，但新组建的国家粮食和物资储备局由发改委管理，因此纳入该局的国家战略物资收储、轮换和管理，管理国家粮食职责仍然归属发改委。 

另外，虽然多个职能被划入其他部门，但发改委改组后也有部分权责增加。例如，民政部、商务部、国家能源局等部门的组织实施战略和应急储备物资收储、轮换和日常管理职责整合划归由发改委管理的国家粮食和物资储备局。 

据悉上述对应职责涉及发改委农经司、投资司、价格司、价监局、气候司、储备局、稽查办。在相应权责调整后，一些司局及下属处室机构或并入新成立的部委或者国务院下属机构。 

针对此次改组的影响，中国国家行政学院教授汪玉凯曾对媒体表示，在简政放权、减少审批事项的背景下，发改委工作重心将向区域协调发展规划、协调改革等方面转移。 

另有分析人士认为，发改委经此改革剔除了繁琐冗杂的具体改革事务，又保留了“综合研究拟订”、“兼顾总量平衡”等特点，未来将“轻装上阵”并更加高效地“指导经济改革”。 

就在发改委的上述职能变动公布当天，曾于2017年前在“小国务院”主任位子任职长达5年的徐绍史有了新职务。至于现任主任何立峰，则尚未有离任消息传出。 

不过可以确定的是，无论发改委未来人事安排有何走向，此番机构改革后，上述改革风向都将成为新任发改委主任的工作重点。 

2 “小国务院”历史终结？ 

作为中国重要的宏观调控部门，发改委名义上要对经济和社会发展政策进行综合研究拟订，兼顾总量平衡并指导总体经济体制改革。 

发改委虽然是国务院下属机构，但在此次2018年改组之前，其职责范围常年较广，在国家部委中举足轻重，甚至被认为一度扮演“经济内阁”角色，所以常被坊间称为“小国务院”。 

发改委前身是1952年成立的“中央人民政府国家计划委员会”，1954年改为国务院组成部门“国家计划委员会”，简称国家计委。 

时至2003年机构改组期间，原国家经贸委的部分职能划入国家计委，原国务院经济体制改革办公室并入国家计委，改组为国家发展和改革委员会，简称国家发改委。 

其后历次国务院机构改革中，发改委权责都曾有所调整。2008年将发改委工业行业管理、国家烟草专卖局的管理权责划入到新成立的工信部。 

2013年3月，国家人口和计划生育委员会被撤销，其拟订人口发展战略、规划及人口政策的职责划入国家发改委。 

虽然在发改委中国近十多年的改革进程中起到了不可忽视的作用，但其造成的连锁反应也曾多次引起外界反向解读，其在国务院系统中造成不平衡的说法也曾一度不胫而走。 

中共十八大后曾有说法认为，国家发改委在国务院系统中话语权会导致其他部门相对弱势，其地位也会导致难以预测的问题。 

作为国务院麾下部属，发改委名义上听从总理指挥，但其宏观决策的特殊性又会令其接受中央决策层直接提点，与国务院居于相似阶层。 

因此上述说法质疑，强势的发改委可能与国务院产生某种摩擦和争端，而二者的关系问题也被认为是中国现行机构潜在问题之一。 

不过，随着中国进入新的发展阶段，中国政治和社会层面对政府改组再次出现要求，所以北京此番借2018年两会政府改组契机削减了“小国务院”多个职能。 

中国《国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案》涉机构改组及智能变动内容全文如下（涉国家发改委内容已加粗）。 

一、关于国务院组成部门调整 

（一）组建自然资源部。 

将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。 不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。 

（二）组建生态环境部。 

将环境保护部的职责，国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋环境保护职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合，组 将民政部的退役军人优抚安置职责，人力资源和社会保障部的军官转业安置职责，以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责整合，组建退役军人事务部，作为国务院组成部门。 

（三）组建农业农村部。 

将农业部的职责，以及国家发展和改革委员会的农业投资项目、财政部的农业综合开发项目、国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责整合，组建农业农村部，作为国务院组成部门。 将农业部的渔船检验和监督管理职责划入交通运输部。 

不再保留农业部。 

（四）组建文化和旅游部。 

将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，作为国务院组成部门。 不再保留文化部、国家旅游局。 

（五）组建国家卫生健康委员会。 

将国家卫生和计划生育委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责，工业和信息化部的牵头《烟草控制框架公约》履约工作职责，国家安全生产监督管理总局的职业安全健康监督管理职责整合，组建国家卫生健康委员会，作为国务院组成部门。 保留全国老龄工作委员会，日常工作由国家卫生健康委员会承担。民政部代管的中国老龄协会改由国家卫生健康委员会代管。国家中医药管理局由国家卫生健康委员会管理。 不再保留国家卫生和计划生育委员会。不再设立国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室。 

（六）组建退役军人事务部。 

将民政部的退役军人优抚安置职责，人力资源和社会保障部的军官转业安置职责，以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责整合，组建退役军人事务部，作为国务院组成部门。 

（七）组建应急管理部。 

将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职查，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。 中国地震局、国家煤矿安全监察局由应急管理部管理。公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。 不再保留国家安全生产监督管理总局。 

（八）重新组建科学技术部。 

将科学技术部、国家外国专家局的职责整合，重新组建科学技术部，作为国务院组成部门。科学技术部对外保留国家外国专家局牌子。 国家自然科学基金委员会改由科学技术部管理。 

（九）重新组建司法部。 

将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，作为国务院组成部门。 不再保留国务院法制办公室。 

（十）优化水利部职责。 

将国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室并入水利部。 不再保留国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室。 

（十一）优化审计署职责。

 将国家发展和改革委员会的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国务院国有资产监督管理委员会的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入审计暑，构建统一高效审计监督体系。 不再设立国有重点大型企业监事会。 

（十二）监察部并入新组建的国家监察委员会。国家预防腐败局并入国家监察委员会。 不再保留监察部、国家预防腐败局。 

二、关于国务院其他机构调整 

（一）组建国家市场监督管理总局。 

将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。同时，组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理。 将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。 保留国务院食品安全委员会、国务院反垄断委员会，具体工作由国家市场监督管理总局承担。 国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会职责划入国家市场监督管理总局，对外保留牌子。 不再保留国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局。 

（二）组建国家广播电视总局。 

在国家新闻出版广电总局广播电视管理职责的基础上组建国家广播电视总局，作为国务院直属机构。 

不再保留国家新闻出版广电总局。 

（三）组建中国银行保险监督管理委员会。 

将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。 不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。 

（四）组建国家国际发展合作署。 

将商务部对外缓助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责整合，组建国家国际发展合作署，作为国务院直属机构。对外援助的具体执行工作仍由有关部门按分工承担。 

（五）组建国家医疗保障局。 

将人力资源和社会保障部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险职责，国家卫生和计划生育委员会的新型农村合作医疗职责，国家发展和改革委员会的药品和医疗服务价格管理职责，民政部的医疗救助职责整合，组建国家医疗保障局，作为国务院直属机构。 

（六）组建国家粮食和物资储备局。 

将国家粮食局的职责，国家发展和改革委员会的组织实施国家战略物资收储、轮换和管理，管理国家粮食、棉花和食糖储备等职责，以及民政部、商务部、国家能源局等部门的组织实施国家战略和应急储备物资收储、轮换和日常管理职责整合，组建国家粮食和物资储备局，由国家发展和改革委员会管理。 

不再保留国家粮食局。 

（七）组建国家移民管理局。 　　

将公安部的出入境管理、边防检查职责整合，建立健全签证管理协调机制，组建国家移民管理局，由公安部管理。 

（八）组建国家林业和草原局。 

将国家林业局的职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建国家林业和草原局，由自然资源部管理。国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子。 不再保留国家林业局。 

（九）重新组建国家知识产权局。 

将国家知识产权局的职责国家工商行政管理总局的商标管理职责、国家质量监督检验检疫总局的原产地地理标志管理职责整合，重新组建国家知识产权局，由国家市场监督管理总局管理。 

（十）调整全国社会保障基金理事会隶属关系。 

将全国社会保障基金理事会由国务院管理调整为由财政部管理，作为基金投资运营机构，不再明确行政级别。 

（十一）改革国税地税征管体制。 

将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。 

国务院组成部门以外的国务院所属机构的调整和设置，将由新组成的国务院审查批准。