拜登改革路上的最大障碍——拖延战术（图）

在2020年竞选总统期间，乔·拜登（Joe Biden）雄心勃勃地承诺，将制定新的规划，进行改革，包括投票权、卫生、控枪、环境与教育。

据称，他将自己定位为一名变革性的总统，比如像大萧条时期的富兰克林·罗斯福（Franklin Delano Roosevelt），可以实施彻底的改革，拯救一个陷灾难性危机的国家。

然而，在他就职后的第一个100天内，他开始看清现实。

拜登的雄心壮志需要得到立法机构国会的支持。尽管他所在的民主党在参众两院均保有微弱的多数席位优势，但要想确保议程得到通过，这种优势远远不够。

国会两院中，参议院在西方民主政体中有其独特之处。因为要想在这里通过最主要的法例，需要获得绝对多数票。

这来自其“冗长辩论”（filibuster，香港称“拉布”，又译“费力把事拖”）这种拖延战术，指议会中通过发表冗长的演讲拖延表决时间、瘫痪议事程序。这个英文词在19世纪出现，源于荷兰语中的“海盗”一词，或是另一意为海盗的英文词“freebooter”。从合众国早期起至今，这一规则一直是美国政治进程中的一部分。然而直到现代，它才成为在政治上设障的一种常见且有力的工具。

批评这种策略的人指责这种做法反民主，称它可以使政府运作陷入停滞。而支持者声称，这种宝贵的传统鼓励两党合作，可以防止仓促立法。

今日运作

2012年，康涅狄格州（Connecticut ）纽敦（Newtown）一所学校内，一名持枪人士杀害了20名儿童与6名老师。在这之后，时任美国总统巴拉克·奥巴马（Barack Obama）含泪承诺，将应对控枪问题。

随之而来的立法程序包括委员会听证会、利益集团的游说、多种政策提案，以及最终的立法草案。

在酝酿四个月后，参议院100名议员中有54人赞同通过这项两党议案，这项议案要求对私人枪支交易进行背景调查，从而消除未经登记购买武器活动中的所谓“枪展漏洞”。

然而在美国参议院，仅拥有过半数席位优势并不足够。由于冗长辩论策略的使用，这项议案需要60票才可以通过。

奥巴马与控枪支持者以6票之差失利，这项议案最终被否决。在这之后的八年间，参议院至今未能在实质性枪支立法方面取得更大进展。

这一策略为何在美国出现？

2013年，民主党人投票通过一项议案，允许仅需过半票数，便可终结关于总统对行政和司法部门提名人选的辩论。

美国宪法中并未有与此有关的内容。

作为建国文献之一，美国宪法列举了需要参议院绝对多数票表决通过的一系列情况，其中包括投票定罪被弹劾的政府官员、批准条约、通过宪法修正案及推翻总统否决权。宪法的作者们将立法表决规则的制定留给参众两院决定。

最初，众议院与参议院均允许其议员就任何议题进行无限制辩论。但精明的议员们很快意识到，他们可以利用这些规则从本质上“说死”一项议案，直到议案的支持者放弃并将注意力转移到其他事物上。

伴随众议院席位的增多，众议院出台规则，对辩论的时间加以限定。然而规模较小的参议院（每州各有两名参议员）有延续这个传统。

1917年，在时任总统威尔逊（Woodrow Wilson）的催促下，参议院最终采取了一种手段以触发“辩论终结”（法语：cloture）程序。当时如果想要采取这种方式，需要得到三分之二的参议院议员的同意。

参议院在此之后于1975年修改了冗长辩论规则，将终结辩论所需的票数要求降低至今日的五分之三，也就是100个席位中的60席。其具体过程也得到修改，使用这种策略的参议员从此仅需示意他们想要阻止立法，而无需亲自在参议院内进行辩论。

这样做是想要让参议院将存在争议的议案搁置，继续专注于其他事项，避免过多延迟及僵局。

但最终结果是，冗长辩论变得更加容易了。这创造了一种与过去“说话式”拖延战术不同的方式，这种花俏的策略可以让所有努力付诸东流，存在与许多西方民主政体之中。

不过参议院近来还是对拖延战术颁布了一些例外规定。2013年，民主党人投票通过一项议案，允许仅需过半票数，便可终结关于总统对行政和司法部门提名人选的辩论。四年之后，共和党人将这一例外延伸到最高法院大法官的候选人。

如今在某种程度上，“立法拖延战术”成为了立法程序最后、也是最强力的堡垒。

漏洞

早在1974年，参议院就制定了一种程序，凭借这种叫“立法协商”（reconciliation）的工具，参议院仅以过半数票就可以通过特定的影响美国预算法律。参议院之后还附加了关于这种规则适用范围的更多细节。

相关立法不得增加10年以后的预算赤字，必须针对支出或收入，且不可用无关紧要的方式。所有立法必须经过无党派的国会预算办公室进行分析，经参议院批准。

共和党人曾使用这一程序通过减税法案，比如特朗普（Donald Trump）在2017年支持的减税法案。拜登和民主党人在上个月也使用了这一程序推动1.9万亿美元的新冠纾困法案得以通过。

美国政府目前正在考虑使用立法协商，凭借过半多数票通过拜登的2万亿美元基础设施建设计划。由于民主党人在参议院仅拥有50个席位，在惯常规则下拜登需要10票来自共和党的赞同票突破拖延战术。

民主党人最初以为，他们在明年（2022年）国会中期选举前仅有两次使用立法协商的机会，而一年半后的选举中，他们有可能失去一院甚至两院的控制权。参议院最近的一次裁决为更多立法协商机会铺平了道路，尽管全部50名民主党议员均需投赞成票，其中还包括对立法协商机制持怀疑态度的乔·曼钦（Joe Manchin）。

美国历史中著名的拖延战术使用

• 2013年控枪法案

• 2010年一项可以为非法移民的子女提供途径获取公民身份的移民法案

• 罗斯福新政中的一些立法，包括一项为年长者提供退休收入的项目

• 林登·约翰逊（Lyndon Johnson）的《民权法案》（Civil Rights Act）一度被搁置57天，其后才起死回生获得通过