FT：中欧全面投资协定陷入停滞意味着什么？（图）

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中欧协定依然有一定的生命力，但“雨过地皮湿”，通过此事，双方政治精英能够更加清醒地意识到客观存在的制度距离与认知差异。

2008年金融危机后，国际经济领域内一直在酝酿着规则的重构。在中美关系转向，中国长期受到美国政府对中企直接投资和跨国公司的制裁之际，中欧关系却出现了有利于中国的局面。2020年12月30日，中欧领导人以视频形式共同宣布如期完成中欧投资协定谈判。历经7年35轮的谈判，中欧投资协定修成正果。这一宏大规模的谈判，其难度并不亚于中国此前的“入世”。此时中外各界人士普遍认为中欧投资协定不仅将惠及中欧双方，也将有力拉动后疫情时期世界经济复苏，促进全球贸易和投资自由化、便利化，为构建开放型世界经济做出重要贡献。然而乐观的期待往往会遇到现实的“反弹”。

当时中国政府对这一协定表现出明显的“乐观”。商务部条法司司长李詠箑在当晚举行的新闻吹风会上表示，中欧投资协定致力于制度型开放，协定的一个主要方面是市场准入的承诺，这将为中欧双方企业带来更多的投资机会。此外协定还包括公平竞争规则，可以为双方企业提供更好的营商环境。协定是中国适应全球投资协定主流的谈判风向所做的承诺。李詠箑强调，欧方也在协定中对中方承诺了较高的市场准入水平，双方的市场准入承诺也不局限于“准入前国民待遇”和“负面清单”。为了促进便利投资，协定还有专门的条款允许与投资有关的外汇转移，并对与投资有关人员的入境也做了规定和承诺。在市场准入方面，中欧投资协定采取的是“准入前国民待遇”加“负面清单”的模式，而且中方首次在包括服务业和非服务业在内的所有行业以“负面清单”的形式作出了开放的承诺。在公平竞争规则方面，协定更是立足于营造法治化的营商环境；双方就企业补贴、透明度、技术转让、标准制定、行政执法、金融监管等与企业运营等密切相关的议题达成了广泛的原则性共识。可以说，如果协定顺利执行，那将是中欧深度合作与政治互信新阶段的开始，也是中国向西方投资市场发出的一个有力且革新的信号。

本质上讲，中欧投资协定只是一个原则性的文本。具体条文需要中欧两方团队以及欧盟27个国家政府（议会）批准。协定体现了国际主流的投资原则，这一点与TPP、TTIP在投资方面的偏好是一脉相承的，但又有明显的内在超越。这个协定注重对等承诺，它是中国政府融入全球投资体系的一大标志性举措。协定明确进一步推动中国市场化改革，尽管面临压力，但中国政府在承诺上有三大突破。

其一，承诺实施“准入前国民待遇+负面清单”管理模式涵盖所有领域。国民待遇既涉及投资准入阶段，又覆盖企业运营过程，明确了透明度条款，要求公开“补贴”的透明度，注重规则构建，这些承诺具有国际法意义上的约束力。其二，严格具体的国企监管机制。协定进一步具体化了世贸组织对“国有企业”的约束，严格规范补贴，严格国企监管机制，协定没有使用“国有企业”概念而是以“涵盖实体”代替所有的盈利与非盈利、国有控股和非股权控制企业、国家指定垄断和指定寡头等实体；严格实施非歧视，监管一方在提出请求时，有义务提供公司在法务、税务、资产、豁免等领域的信息，同时监管必须保持公正性、独立性和非歧视性。其三，中国在协定中明确了“环境标准”和“劳工标准”。中国承诺以主动、持续不断的努力来遵循国际劳工组织第29号和第105号规定，废除和反对强迫、强制劳动。中国在这一协定中首次公开承诺“环境标准”和“劳工标准”，同意不以降低劳工标准来吸引投资，遵守国际劳工组织公约，废除强制劳动。双方还表示要提高其他方面的标准。这一承诺可能进一步提高中国的劳动力成本，甚至进一步降低中国在全球制造业市场中的竞争力，但遵守这些精神是国际经贸的趋势所在，中国对此表示了极大的决心。总体看，这是中国力图实现更深层次开放、继续推进国内“政商体制”改革，向全球发出的全面深化改革以及创新社会治理的信号。

由于与中国在经贸投资上存在巨大的利益，欧陆制造业大国德国力推这一协定的达成。德国总理默克尔非常希望促成此事，以便在卸任之前再增加一项政绩。初步协定达成后，就进入欧盟议会以及各国的审查批准阶段。作为2020年下半年欧盟轮值主席国，德国及默克尔本人为此在欧盟内部发挥了重要的推动作用。

然而欧盟委员会执行副主席东布罗夫斯基斯5月4日接受媒体采访时声称，由于欧盟与中国互相制裁后双方外交关系恶化，欧盟委员会争取批准该协议的行动实际上已暂停。其实如果从单个国家考虑，欧洲有不少国家早已和中国签署了双边投资协定（BIT）。从上世纪80年代开始，中国就陆续与瑞典、德国、法国等国签署了BIT协议。但当欧盟作为联合经济体出现后，中国亟须与欧盟签署总体性新协议。然而此时欧洲的治理模式已经改变，中欧任何经济外交上的文本成果，尤其是重要的多边协议，都会面临欧盟超国家主义与政府间主义的挑战。

德国力推的这一协定其实在欧盟内部就面临诸多冲突。布鲁塞尔就该协定的内容进行过事无巨细的长时期审核讨论。有些专家的评价简直是毁灭性的，他们认为协定显然是为了在年底前交差而仓促完成的。比蒂科夫作为欧盟议会中国议题工作小组的负责人，对这份以27个成员国名义洽谈的欧中投资协定充满疑虑。欧盟议会中的各个党团代表都对这个文本有所不满。欧盟议会要对这份协定达成共识，至少也要等到今年年底。协定还需要得到各个成员国组成的欧盟理事会的首肯。总之，走完整个批准生效的流程还需要很长时间。尤其是那些同中国经济关联不大的中东欧小国反对协定的呼声更是明显。

由于协定主要是针对原则性、开拓性的事务进行谈判，因此就难以顾及众多的细节，如此则会进一步招致新的批评。比如，对协定文本进行评估的波兰国际事务协会不认同欧盟谈判代表的看法。该协会在发布的评估报告中称，文本没有确立真正的“仲裁机制”来保护在中国市场受到歧视的欧洲企业。但真正使欧洲精英对这一协定持批评态度的核心原因，依然是他们对中国目前的“政商关系”的看法。例如，波兰国际事务协会的瓦努科夫斯基表示：“我们认为，如果西方企业想要利用这种仲裁机制，就有可能会被中国市场排除在外”。他表示，中国不是“法治国家”，因此相关协定能否得到贯彻执行是没有保障的。欧盟委员会也警告说，不应对这份投资协定投以过高期望，协定本身并不能够解决“人权”和“强制劳动”问题。欧委会工作人员哈格尔表示：“协定本身对解决上述问题会起到促进作用。投资协定是一个目标。人权是一个重要问题。这个问题怎么解决呢？这两个议题应该划分开来。但中国至少首次对国际劳工组织公约表示了认同，这不能不说是一个进步。”

3月22日欧盟与美国、英国和加拿大协调行动，罕见地在同一天宣布就新疆问题对中国官员实施制裁。中国政府迅速做出回应，宣布对欧洲10名个人和4个实体实行制裁，包括多名欧洲议会的议员、欧洲一些知名智库和学者。欧盟和欧洲议会领导人对被中国制裁的多名议会成员表达“支持”，以显示对中国的“不满”。与此同时，欧洲议会取消了一个有关中欧投资协定的审议会。由于不认同中国的劳工政策，3月24日H&M发布了一份声明表示，“将禁用新疆棉花，不与新疆的任何服装制造工厂合作，也不从该地区采购产品或原材料”。随后，一系列涉及棉花采购的西方企业公开声明抵制中国棉花，这招致中国政府和民众的强烈反弹。中国与欧盟之间所形成的短暂“蜜月”在较短时间内出现了逆转。欧盟委员会副主席杜姆布罗夫斯基斯表示，欧盟与中国之间的政治环境“不利于”批准2020年底达成的欧中投资协议。欧盟已暂停敲定欧中投资协定的努力。欧委会副主席甚至表示：“我们不能忽视欧盟与中国之间更广泛关系的背景。”欧盟此后对中国实施制裁，指控中国在新疆地区“侵犯人权”，这是欧盟近30多年来首次对中国实施严厉的制裁。

因为不满中国反制裁，欧洲议会临时取消审议中欧全面投资协定。中国对欧盟的制裁可能影响到欧盟与中国的经贸关系和欧洲议会对投资协定的核准。欧洲议会国际贸易委员会副主席居拉（Winkler Gyula）在一份推文中说，“欧盟是讲价值观和原则的，无论是在欧盟内部，还是在全球范围内”。另外，随着中欧关系日益紧张，欧盟政治精英重点评估了欧盟与中国关系的“脆弱性”，并积极做好冲突情境下的应急准备。据路透社报道，由于新冠病毒大流行暴露了欧洲供应链的“脆弱性”，欧盟委员会决定针对六个战略领域进行审查，包括原材料、半导体、电池、氢能、云计算等领域，以减少对中国的依赖，尽可能依靠不同的贸易伙伴实现供需多样化。可以说，冲突“蝴蝶效应”的背后是欧盟深层次的对华政治不信任，本质上是对中国体制和经济管理制度的不满。

这个协定表面看是一份普通的经贸规范，但在中美战略竞争加剧的背景下，更多人会从战略层面进行解读。部分人士认为，中国突然在多个长期无法得到解决的关键领域对欧盟做出了重大让步，从而与欧盟原则上达成中欧全面投资协定，这有助于中国获取对美的优势。有媒体报道称，北京这一举动被视为中国拉拢欧洲国家“瓦解”拜登新政府与盟国组建“抗中联盟”的一项重大措施。其实这只是一面之词，中国长期努力寻求达成协定是中国融入全球化，在规则和规范上力图进一步与西方世界进行协调的举措，中国更希望以此为契机加速中国国内的改革。

投资协定的暂时搁浅表明东西方文明之间的“隔阂”可能阻碍全球化进程。中欧对于劳工、人权的不同解读甚至会触发集团与国家之间的系统性对抗。美国和欧洲将开放和非歧视性的投资环境、公平竞争、对投资者的强有力保护、公正且有约束力的争端解决机制、透明度、公众参与、负责任的商业行为作为国际投资七项重要原则。部分要素与中国的政治、商业文化存在较为明显的差异。中欧投资协定是在规范领域的突破，但众多的领域涉及“国家主权”。在国际关系紧张之际，一旦存在涉及中国主权的敏感事件，中国政府对主权的坚守态度则会一以贯之的以“刚性姿态”进行表达。

对象行为体的国内政治与社会势力是中国签署跨国协定不应该忽视的力量。由于特定事件，中欧在发生冲突后，默克尔等政治精英依然极力支持这一协定的推进。但整个欧盟层面以及欧盟主要大国内部都蓄积着对这一协定的不满与非议。一旦中欧大环境走弱，欧盟内部力量更有利于部分怀有“异议”的政治精英以此为借口，推动“冲突情境”，降低合作的可能。

投资协定的受阻还意味着中欧在谈判中存在着“不成熟”，难以有效且坚定地约束冲突，或者引导各方形成合力。尽管中欧双方持续多年的谈判使得文本方面已近成熟，反映了各方的“善意”和“让步”，但在新冠疫情的独特背景下，全球供应链变得越发脆弱，各国表现出“国家安全优先”的偏向。东西方间的冲突越发走向深入，意识形态、文化和理念等方面的差异极容易成为冲突的新导火索。尽管意识形态并不绝对是跨国商业合作的阻力，但在特殊时代下，意识形态的差异就可能是政治不信任的根源，甚至是冲突的“导火索”。

这个投资协定的搁浅，意味着中欧双方都需要为此付出极大的“沉没成本”和“代价”。在中美BIT谈判冷却5年之余，中欧投资协定原本被视为中国跨国公司对冲对美国市场依赖的一个契机，然而现实却表现出如此的“脆弱性”。尽管中欧协定依然有一定的生命力，但“雨过地皮湿”，通过此事，双方政治精英能够更加清醒地意识到客观存在的制度距离与认知差异。应对这一分歧，又需要在未来制造更多的机缘，推动更多的要素来对接，以消弭或冷却这一“消极因素”。

客观讲，中欧不存在明显的地缘政治冲突，欧洲更不是美国的附庸。因“意识形态”的争执而将已有的成果冷却并非是理性和利益最大化的政策。或许双方“求同存异”，积极预防更大的“负外部性”发生，秉持最大的“善意”，才是这一协定继续保持“生命热度”，造福中欧双方跨国公司的根本。

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