中国城市居民该不该享有“宅基地”？（图）

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“找回市民的宅基地”，绝不是什么过分要求或权利过度主张，它是城市居民根据宪法的赋予，依宪依法对城市全民所有的土地享有占有和使用的权利。

当今的中国房地产市场，正处在极为关键的十字路口：是继续“稳定高房价”，还是在房地产导向和住房模式上进行一场彻底的反思和变革，重新构建符合中国国情的房地产市场和住房供应新模式。FT中文网推出“房地产税与住房供应范式革命”系列文章。本文是该系列第六篇。

要破析中国房地产市场和住房政策问题的根本，土地财政及土地出让金是绕不开的主要环节之一。在去年7月开始，它更是由非税收入，正式划转为税务部门征收。

在当今各地政府的财政收入中，土地财政及土地出让金似乎是再正常不过的事，已然成为各地尤其是大中城市政府的主要财源。正是由于这样的利益关联，通过各种方法抬高土地出让的总价和单价以扩大政府的财源，已成为不容置疑的的惯例。如以土地供应的“饥饿营销”来抬高土地出让的单价，借此扩大土地财政财源的“总盘子”，就是地方政府最常用的招术之一。不论这样导致的结果，会对市民造成更大的买房负担。

根据1月底国家财政部公布的官方权威数据，2021年全国国有土地使用权出让收入87051亿元。其地位和作用之大，已占到当年全国政府性基金预算收入（98024亿元）的89%左右，相当于2021年全国一般公共预算收入（202539亿元）的43%左右。由此不难看出，国有土地使用权出让收入，在政府财政收入中无可比拟的 “半壁江山”的江湖地位。

有学者曾经对1998年—2017年中国土地20年的发展做过系统而深入的梳理（王涵霏焦长权“中国土地财政 20 年:构成与规模

【1998—2017】）。根据他们的研究，在这20年间，中国的土地出让金构成的土地直接收入和土地五税（指城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税和房产税）惊人的增长了70倍，由1998年不足1000亿元扩大到2017年的近7万亿元。尤其是土地出让金，从 2001 年开始就一直稳定在土地直接收入的 70% — 80% （具体见下表）。

1998—2017 年中国土地财政情况

比对土地财政梳理和研究更值得反思的，还是政府的土地财政如何极大影响和加重了城市居民税费负担。对比和分析几组数据，也许更能直接问题的要害。

根据财政部“2021年财政收支情况”，我们先把和百姓最直接有关的几种主要税费2021年征收的情况梳理如下

面向全民征收的个人所得税13993亿元，人均大约1000元；

面向全民征收国内消费税13881亿元，人均大约1000元不到；

和个人与企业都有关的国内增值税63519亿元，若个人承担比例为一半的话，大约为人均2300元左右；

和9亿城镇居民有关的城市维护建设5217亿元，人均大约580元左右。

而和房地产相关土地直接收入和间接收入又是多少呢？

首先是土地出让收入87051亿元。虽然其使用年限是40年至70年（分别是商用和住宅用地年限），但它的征收对象只是每年几百万户的买房人和其他土地使用者。其单位“税负”多重让人难以想象。

第二是土地和房地产相关税收（也就是前面所说的五税）。分别是：契税7428亿元，土地增值税6896亿元，房产税3278亿元，耕地占用税1065亿元，城镇土地使用税2126亿元。2021年这“五税”相加，为20793亿元。

此外，还有和房地产业相关的间接税费。如房地产企业的营业税和企业所得税，建筑企业的营业税和企业所得税，以及土地开发企业相关税费。此外，还有涉及到教育、交通、农水等方面地方和部门费用。一般这些间接的税费占到整个土地和房地产税费收入的15-20%，估算为2.5万亿。

这样推算下来，2021年中国政府土地直接收入（土地出让金加上五税）和房地产相关间接税负收入总额达到132844亿元左右。与当年202539亿元全国一般公共预算收入相比，比例高达近三分之二。这再次证明：土地和房地产方面的税费，不仅占到国民整个税负的大半壁江山，而且以土地出让金为主的土地直接税费本身，也和中国本身已有的超高水平税负一样，成为中国市民背负的又一座高额的“税负大山”。

其实，以上的数据还只能反映国民背负的“第二座税负大山”总的规模。但要弄清市民为买房而缴付的巨额税负水平，还必须具体细算。毕竟每年中国城镇的买房人也就几百万户左右。他们为此所付出的巨额负担，不能用“全民人均”来掩盖。

根据国家统计局今年1月中公布的数据，2021年房地产开发企业土地购置面积21590万平方米，土地成交价款17756亿元。以1.5容积率计算，核算下来相当于每平方米建筑面积近5500元。而土地出让金，还只是占到土地及整个房地产方面税负的80%左右，加上直接的“五税”和间接的其他税费，每平方米建筑面积的总的税费就高达6850元左右。

这就是说，按照人均35平方米、户均100平方米的小康住房标准计算，这就相当于仅仅为了住房小康，2021年中国城镇买房的居民家庭，平均要为土地财政及房地产相关的直接和间接税费形成的“第二高税负”付出68.5万元。

试问：对一般老百姓来说，有哪一项税负高过于此？按照35年的平均工龄计算，又有多少人为此所付出的“第二高税负”，比工作一生缴纳的个人所得税还要高？

其实，68.5万的“第二税负”还只是“全国平均”下结果。北京上海广州深圳以及一些省会和沿海的一二三线大中城市，市民为土地和房地产所付出的“第二税负”的数据更是高惊人。

如以北京为例，根据国家统计局的中国统计年鉴，2020年北京的房地产开发企业当年土地购置面积147.07万平方米，当年土地成交价款741.27亿元。还是按照以上的方法推算，北京买房人要实现100平方米的住房小康梦，需要为土地及房地产方面的“第二税负”户均付出420万元。考虑到作为首都高档商务楼的土地出让的价格因素，北京市民居民当年购买小康标准的新建商品住房的户均“第二税负”大约在320万左右。

从以上不难看出，当今中国大中城市的高房价，既有开发商的暴利和利益集团的巧取豪夺，也有高额的政府“第二税负”所赐。正是这两者的勾连和相互作用，才形成众多的中国大城市房价比“全球房价最难负担城市”还要高得多的不堪现状。

这不禁使人反思：中国大中城市的超高房价，真的是制度使然而不可救药？中国9亿的城镇居民为实现住房小康，所被迫付出的以土地出让金为主的“第二税负”，真的是名正言顺、理所当然而不能更改吗？非也！

这里涉及到一个根本的问题，就是国家及全民所有的城市土地，作为土地所有权主人的广大市民，该不该像农村居民那样享有“宅基地”？ 市民只是为实现基本的住房小康，该不该缴纳比一般人终身个人所得税还要高得多的高额“土地出让金”？ 哪怕是扣除了城市新建设外还要远远高出建房造房建安费多少倍的土地出让金，是不是属于前所未有的“超级苛捐杂税”？

早在17年前笔者发表的“中国房地产十大批判”中，笔者就呼吁：城市居民，找回我们失去的“宅基地”。它关系到中国城市居民民生利益上最大的“公平正义”。但17年过去了，市民的“宅基地”不仅没有“早日回归”，反而越来越看似“理直气壮”的成为政府生财的最大支撑，市民为此付出的真金白银也越来越高。

呼吁“找回市民的宅基地”，绝不是什么过分要求或权利的过度主张，从根本上来说，它是城市居民根据宪法的赋予，依宪依法对城市全民所有的土地享有占有和使用的权利。

中国宪法对城市土地的“全民公有”有明确的规定。宪法第十条指出：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”同时宪法在还特别强调：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

有人习惯性的以为，这里所指的城市土地“国家所有”就是政府所有，政府的土地出让金也就理所当然。这就大错特错了。城市土地的“国家所有”是全民所有，政府只是管理者而非所有人。从宪法的角度来说，国有土地既然为全民所有，每个市民都应该享有属于他的那块“生存之地”，“居者有其地”是宪法赋予公民的一项基本权利。只要市民均等的使用城市土地，不多占多拿，不搞特殊化占有城市最好的土地资源，就不应该向政府过度的交纳“土地使用费”（土地出让金）。对一个只享受城市中平均和普通土地资源的公民来说，他所需要承担的，仅仅是城市建设和发展的费用。而这一点也不是新买房人独有的义务，而是所有拥有城市房产的公民都应承担的共同义务。

从这点来说，高额的“土地财政”或土地出让金，本质上是对城市居民本应享有的天然的居住权利“倒卖”。 试想一下，如果把城市居民买房用地要交“土地使用费”的思维模式照搬到农村去，农民在自己的宅基地建房也要向政府交巨额的“土地使用费”，那又会是一种什么样的情形？

从所有制来说，城市土地的国家所有既全民所有，应该比农村土地的集体所有更有公有制的优越性。城市的国有土地属于全民，就理所当然的为他们所“分享”，这也是社会主义公有制优越性的具体体现。稍有常识的人都知道，房地产问题的核心，就是土地资源的所有权和使用权。但是，为什么土地公有制更高级的“国家所有”，反而要城市居民只有缴纳巨额的“土地出让金”才能有土地的使用权，才能“居者有其屋”？ 理论上土地国有应该使国民住房福利保障的制度基础最好，为什么众多中国大城市居民买房负担比“全球房价最难负担城市”还要高得多？这样的制度异化“见怪不怪、理所当然”，正常吗？！时刻不要忘记，执政党最早领导群众发起的是土地革命，中国革命胜利的重要成果之一，就是人民重新成了土地的主人。

土地公有制的优越，为什么会结出买房“最难负担”的恶果？高房价使得越来越多的人想“讨个明白”：为什么城市居民会“丢失”关系自己民生的最大权利——“宅基地“般的居住权？

按理说，公有制的程度越高，公民享有的社会福利就越强。但一联系到现实中国民最大的住房权益，情况不仅恰恰相反，而且还形成强烈的对比。集体土地上农民的建房成本及投入，常常低到只有“享受国有土地居住权利”的城市公民的几分之一、甚至是十几之一，这是为什么？

众所周知，农民住房所用的集体土地虽然“公有化”程度不高，但利益分明，是谁的宅基地和包干的耕地都明明白白。不管是乡长、县长还是市长，谁想“买卖”，作为当事者和利益人的农民知道得清清楚楚。如果谁想征用，就应该按照国家的有关规定进行补偿或者或者依据市场价进行等价置换。如果谁在征用土地中贪污或盗取了具体农民的利益，侵占了他们的权利，农民都有一笔清清楚楚的“明白帐”，就是要 “讨个说法”也有确凿的依据。正因为有了居住权利的具象化，落实到每个农民头上的集体土地不仅利益分明，并且还可“自我看管”。谁“失责”，谁就没了自己的生存之基。宅基地不仅在口号上成了真正“不可侵犯”的公有土地，而且是从利益分配到权利“监管”上都有案可稽。

反观城市的国有土地，尽管号称是“全民国有”，但具体的土地“为谁享有”却更似笔糊涂帐。今天住在城市某个好地段的居民，明天政府叫他搬家他就不得不搬。因为“国有全民的土地”的使用权，并没有定点到具体的人。土地使用的调配权高度集中在掌管“经营城市”的高官和政府相关部门官员的手上，由官员的意志和价值趋向决定。国有土地不仅缺少明细的具体使用权的受益者，而且在监管上也缺乏利益相关方专门的“看门人”。

也正由于此，城市的国有全民土地可以在城市居民“不知不觉”中被盗取和倒卖。最关键的还在于，在我们相关的法律中，在如何保障和落实城市的“国有土地”为全民共享方面上，并没有具体的要求和约定。法律法规和执政党的党章党纪，也并没有具体要求书记市长和政府官员必须为老百姓提供体现居住权利和住房福利的便宜住房（如房价收入比10以内），尽管这是民生的最大利益所在。这就为官商合谋寻租，提供了充足的空间和可能。也直接导致作为城市居民最大民生利益的土地权利——“城市宅基地”的空挂。

其结果就是，尽管相关政府官员和开发商及特殊利益集团合谋制造了当今中国城市社会公认的最沉重的“新三座大山”——高房价，但这些官员和不法商人都不会受到法律法规的制裁。官员既不会为市民的利益受损而担责，更不会因此而被罢免。相反书记市长和部门官员却能通过不断抬高土地出让金，“于公”可以谋取更大的“政绩”，于私可以有更大的贪腐寻租空间。在这样的情况下，城市国有土地利益“全民共享”，只能是一种“抽象肯定，具体否定”。

其实对地方政府官员来说，他们只是城市的“公仆和管家”。对城市国有土地，他们只是一个“托管者”，代表土地所有者——“全民”及城市居民，管理好土地的使用。任何一级的地方政府及其官员都不是土地的产权所有者,他们更没有剥夺市民作为“所有者”使用土地的权力。在公民居住权上，政府官员最需要做的，就是如何保障这些国有土地由全体市民共享，使市民在自己的土地上可以轻松的拥有“体面的住房”。而不是恰恰相反，作为所有者的市民不仅不能正常的拥有自己的居住权利，“全民土地”反过来成为剥削“全民财富”的工具。

从根本上来说，城市居民只有拥有了“宅基地”，才可以说国有土地“全民共享”，有了实实在在具体的利益受益者，人们才可不用担心社会主义最大的民生利益被“空心化”； 城市居民拥有了“宅基地”，更意味着中国的城市居民今后买房再也不必交纳高昂的土地使用费（土地出让金），更不会成为任由房地产商暴利“宰割的绵羊”，只要付出建房和城市规划配套等所需的较少的支出，符合城市发展规划，市民就可以像拥有宅基地的农民一样，让建筑商在自己的土地上帮助建房，以最小的代价拥有自己“体面的小康住房”。只有这样，城市居民的买房成本才会成倍的下降，社会主义公有制，也才真的会成为提升生活品质的杠杆；城市居民拥有了“宅基地”，同样也使得国有土地资产不仅为全民所享，而且被全民所监管。国有土地再不会被少数既得利益者所垄断，更不会使它成为掠夺全民财富的工具；城市居民拥有了“宅基地”，也使市长书记和官员重新明确自己的角色，不能再越俎代庖把自己当作国有土地的所有者，成为制造贫富不均和两极分化的帮凶，使社会更加和平安宁。

厘清这些问题的根本，并不是要求“一步登天”，立刻就彻底改变现状，毕竟理想和现实之间还存在巨大的反差；长期形成的制度异化，也不能指望一时半会就能改变。但这至少可以让国民更加清楚自己在民生上最大的权利和利益。也更能促使官员清醒知道政府的权力边界，在房地产市场和住房供应的治国理政上，究竟该以民为本还是以税为纲。只有厘清了以上这些“大是大非”，构建房地产和住房政策新范式，才会有更符合公有制特性的政治和思想基础。

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