《中欧投资协定》公平竞争规则对中国“引进来”“走出去”的影响

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虽然目前CAI被冻结，但分析其相关重要规则对中国未来经济发展仍有重要借鉴意义，其中公平竞争规则是双方关注的重点。

2020年12月30日中欧双方举行视频会晤，双方领导人共同宣布完成《中欧投资协定》（以下简称CAI）谈判。协定核心内容包括市场准入规则、公平竞争规则、可持续发展和争端解决机制等方面内容，其中公平竞争规则是双方关注的重点。虽然目前CAI被冻结，但分析其相关重要规则对中国未来经济发展仍有重要借鉴意义。本文从公平竞争规则的视角出发，首先对公平竞争规则进行解读，再深入分析其对中国“引进来”和“走出去”的影响。

CAI公平竞争规则解读

公平竞争是推动多边投资合作关注的重点，也是当前主要国际高标准经贸规则中必不可少的内容。CAI公平竞争规则的核心是摒除市场竞争中企业产权性质和国别差异所带来的不公平待遇，减少企业所面临的贸易壁垒和歧视。中欧双方从优化公平竞争的营商环境角度出发，在国有企业、补贴透明度以及强制技术转让层面上达成了共识。公平竞争规则是目前大多数国际经贸规则中关注的重点内容，但在具体规则上不同协定仍存在一定的差异。表1分析对比了CAI、CPTPP、WTO相关公平竞争规则。

表1 CAI、CPTPP、WTO关于公平竞争规则的对比

注：该表内容总结由CAI、CPTPP、WTO相关条款整理而成。

在国有企业定义层面，CAI中并没有“国有企业”的直接描述，而是首次采用“涵盖实体”描述国有企业。由表1得知，CAI和CPTTP在国有企业定义上有较大重叠之处，但CAI对国有企业的规范更加严格，构成了目前投资协定中定义最广泛的国有企业条款。其中“涵盖实体”覆盖了两大实体，分别为“缔约方政府以某种形式拥有或控制的企业”和“基于缔约方指定而在市场中具有垄断地位的企业”。虽然CPTPP关于国有企业的定义相对宽泛，但相比CAI“涵盖实体”，其限制更狭窄。“涵盖实体”的表述体现了不同产权性质的企业具有同等竞争条件的要求，不仅包含了传统政府控制的国有企业，还涵盖了缔约方政府指定的具有垄断地位的企业。这意味着虽然企业所有制色彩有所减轻，但实际上更加强调政府对企业的实际控制权，比“国有企业”定义范围更广。某些政府指定的具有竞争优势的私营“龙头企业”即使是非国有企业的属性，也会受到“涵盖实体”的限制，对中国公平竞争规则提出了更高要求。

图1 2006-2020年中国对外投资存量中国有企业与非国有企业存量占比情况

数据来源：国家统计局

从图1可以看出，在2006年至2020年期间，在中国对外投资中非国有企业存量占比逐年增加，从2006年的19%到2020年的53.7%。2020年非国有企业对外投资存量已经超过了国有企业。近年来中国大量实力雄厚的私营企业“走出去”的步伐不断加快，在对欧投资不断增加的同时也引发了欧盟政府的关注。因此，欧方采用“涵盖实体”的表述将某些政府指定的具有垄断地位的非国有企业也涵盖在内，为欧盟企业公平竞争提供更大的市场空间。

在补贴透明度层面，CAI中主要有两个部分进行了规制。第一个部分为第二章投资自由化中第三条之二，对“涵盖实体”补贴透明度进行了说明，“一方有理由认为其在本条下的利益受到另一方涵盖实体的商业活动的不利影响时，可以书面形式要求该方提供与执行本条规定涵盖的该实体的经营情况”。第二部分内容为第三章监管框架第二节透明度（transparency of subsidies），主要包括信息披露、一般透明度义务、公布信息、联络点和提供信息等内容。其中，“补贴”审查范围从货物贸易延伸至服务领域，补充了WTO项下服务部门补贴的空白。CPTPP中补贴透明度主要体现在“非商业援助”上，其对象主要针对国有企业，而CAI透明度对象为“涵盖实体”，没有国企与非国企的限制。

欧盟方认为中国在国有企业“走出去”的过程中政府补贴严重威胁了欧盟相关产业和挤压了欧盟相关企业生存空间。虽然近年来中国对外直接投资中非国有企业的占比逐年有所提升，但国有企业仍占据中国对外直接投资的半壁江山。在此背景下，欧方核心诉求和关切是希望通过补贴透明度原则的规定为中国国有企业“走出去”设置一定障碍，从而为本国企业争取更大发展空间。

在强制技术转让层面,CAI对强制技术转让进行了较为明晰的规定，其中明确规定了几类禁止强制技术转让的要求。主要体现在协定中的两个部分：一是第二部分“投资自由化”第3条第1款（f），要求“任何一方不得强加或强制执行向其境内的自然人或企业转让专业技术、生产工艺、或其他专有知识的承诺或保证。”二是第二部分新增第3款，要求“任何一方不得直接或间接以要求、强制、施压等方式干涉一方的自然人和企业与另一方自然人和企业之间的技术转让或许可。此类技术转让或许可只有基于双方自愿和市场条件基础上才能成立。”

强制技术转让的第3款与第1款有较大程度的相似之处，均从保护知识产权角度进行了规范，但新增的第3款对禁止强制技术转让的具体情形进行了更明确的规范，体现出中欧合作中对知识产权保护的担忧。虽然WTO项下的TRIPS协议已经对技术转让的相关规定有了较为成熟的规范，但CAI对强制技术转让的规定更加细致和严格。

总的来说，三个协定均不同程度对公平竞争规则相关内容进行了规范，公平竞争规则已是当今主要国际经贸协定关注的重点章节。值得一提的是，CAI在公平竞争规则设定上进行了拓展和延伸，体现较大的灵活性和更广的覆盖面。

公平竞争规则对中国“引进来”和“走出去”的影响

CAI公平竞争规则对中欧双向投资产生的影响不容小觑。公平竞争规则总体上符合我国国有企业深化改革的趋势，有助于实现国内国际双循环和高水平开放。但因中欧双方存在不同关切和诉求，CAI公平竞争规则也给我国带来一些潜在的威胁。总体而言，公平竞争规则对我国“引进来”和“走出去”既意味着机遇又蕴含了挑战。

(一)对中国“引进来”的影响

在国有企业层面，CAI将提升来华投资市场信心，倒逼国有企业改革升级。中国首次在双边协定中纳入国企细化条款，有利于中国国有企业以更加市场化、法制化的方式推进改革。在中国以往的投资中，对国有企业提供以补贴等形式的优惠政策来获得竞争优势的方式较为常见。CAI中“竞争中立”的要求与我国国有企业改革思路和方向基本一致，中国在国有企业层面做出的承诺有助于促进国有企业市场化水平进一步提高，减少欧盟企业来华投资的顾虑，提升欧盟企业来华投资的市场信心。同时，为中国国有企业改革注入新的活力，在吸引更多欧盟企业来华投资的同时更好发挥“鲶鱼效应”，激发国内市场潜力，以更加开放的市场盘活国内市场，增强中国经济发展韧性。但另一方面，国有企业“竞争中立”原则意味着除某些涉及民生的重要领域的国企外，国有企业均将面临政府优惠政策减少的压力，在一定程度上减少了国有企业在市场竞争中的优势地位。同时，大量欧盟企业“引进来”使国有企业面临更加激烈的市场竞争。

在补贴透明度层面，补贴透明度的相关承诺将推动中国对接国际高标准经贸协定，进一步促进欧盟外资引入。欧盟对华投资仅占中国吸收外资总量的5%左右，欧盟对华投资金额与中国巨大的市场潜力不匹配，欧盟对华投资流量和存量都有待进一步提高。CAI补贴透明度对中国国有企业的影响较为直接，一直以来欧方认为中国政府对国有企业进行了不公平补贴，导致欧盟来华投资企业失去竞争优势，因此CAI补贴透明度相关规则有助于减少欧方对我国国有企业补贴干扰公平竞争的担忧，进一步引入外资。补贴透明度义务的承诺也是中国对接高标准国际经贸规则的体现，有助于为中国实现更高层次的区域经济合作，如加入CPTPP等提升谈判实力。但另一方面，CAI中“补贴透明度”范围的延伸将对我国国有企业补贴政策提出更严格的要求。中国不希望国企政策被“公平竞争原则”一刀切，如何在保障中国经济体制不动摇的同时，提高补贴透明度，营造公平营商环境是双方谈判过程亟需解决的重要问题。

在强制技术转让层面，中国利用直接收购或合资欧盟企业来获得关键技术的渠道将受到抑制，但双方技术合作仍有助于技术创新。CAI明确反对强制转让技术规则，例如禁止要求向合资伙伴转让技术等。这意味着未来中国企业在引进欧盟核心技术上将存在更严格的限制，更加强调知识产权保护。以往的利用外资直接收购、合资和“交钥匙工程”等进入模式来实现对外资企业关键技术的学习和吸收的方式不再可取，更多的是在更加公平竞争环境下，采用技术合作的方式实现互利共赢。强制技术转让的规定虽然限制了中国获取关键技术的渠道，但中欧双方将更多采取技术合作形式实现互利共赢，双方技术合作所带来的“技术溢出”效应仍是利大于弊。

(二)对中国“走出去”的影响

在国有企业层面，CAI将有效降低欧盟对中国国有企业的“歧视性政策”，减少中国企业赴欧投资的不稳定性和风险。从欧方角度看，欧方一直以来认为中国对国有企业的保护太强以至于欧盟企业无法公平地与中方企业竞争，进而加大了中国企业“走出去”的难度。从中方角度看，实际上CAI中对国有企业的规定和承诺总体上顺应了中国国有企业改革的趋势和方向。中国十分乐意借助CAI的客观外力来助力国有企业的改革，有效降低中国企业赴欧投资的不稳定性和风险。国有企业相关规定有助于中国在履行国有企业补贴透明度的承诺中倒逼国有企业优势产业改革升级，在“走出去”的过程中形成核心竞争力，提升中国在全球产业链中的稳定性。中国国有企业、民营经济等不同性质的经济体在未来“走出去”的过程中将面临更加公平的营商环境，有利于激活中国各类市场主体活力，更好助力中欧双边投资。

但国有企业相关规制也将给中国“走出去”带来新的挑战，特别是欧方“安全例外”条款将给中国国有企业“走出去”带来潜在风险。欧盟于2019年生效的《外资审查条例》可能使国有企业“走出去”过程中面临严格安全审查等一系列潜在的政治风险。对于如何在推进国有企业“走出去”的同时适当保留必要的监管权以及对国有企业相关规则所作出的例外保留范围尚有待结合最终文本及附件进一步观察和研究。

在补贴透明度层面，补贴透明度的承诺将有效减少中国企业在“走出去”过程中的贸易壁垒，减少欧盟方安全顾虑，更好促进中国企业赴欧投资。但与此同时，欧盟对补贴透明度进行的额外规制也可能对我国造成不利影响。2020年6月欧盟针对补贴事项专门制定了明显针对中国的《补贴白皮书》。根据生效时间可以看出《补贴白皮书》和CAI具有高度相关性。白皮书试图对CAI“竞争中立”规则进行单边审查和管制，促使其成为欧盟政府新的单边防御工具，不仅对我国在欧经营的国有企业造成潜在威胁，而且对于一些在欧设立的接受政府补贴的私营龙头企业，例如华为等科技巨头也将面临相应的限制。另一方面，透明度义务中的模糊性术语的灵活设置也是我国在欧投资企业潜在风险的重要来源。第二章第三条之二补贴透明度的要求为“当一方认为其利益受到另一方涵盖实体的商业活动的不利影响时，可以书面形式要求对方提供信息。”采取较为主观的“认为”（believe）的描述说明了补贴透明度的判断具有较强主观性，存在正常商业行为被解释为政府救助的可能性。

在强制技术转让层面，CAI将倒逼中国科技自主研发，增强“走出去”核心竞争力。欧盟具有大批先进创新性企业，例如在生物医药、新能源制造等领域。中国产业结构转型升级的关键在于技术与创新，强制技术转让的规定将倒逼中国加强科技自主研发力度，防止关键技术“卡脖子”，有助于加深我国与欧盟先进产业的合作与交流，提升“走出去”企业的竞争优势并培育大量的高端人才，推动企业自身的研发和技术创新，不断提升企业的国际竞争力。同时，如何摆脱技术“卡脖子”问题也为中国创新研发制度和创新性人才培养体系提出了新的要求。

作者介绍：何适系中南财经政法大学经济学院副教授、硕士生导师；廖雨系中南财经政法大学经济学院硕士研究生。本成果受到中国（湖北）自由贸易试验区研究院研究项目资助。本文仅代表作者观点。

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