德国“交通灯”政府对华政策，究竟谁说了算？总理府还是外交部？

本文转载自FT中文网，仅代表原出处和原作者观点，仅供参考阅读，不代表本网态度和立场。

袁杰：外长贝尔伯克一方面声称要与中国进行对话，另一方面则宣布将要对中国采取更强硬的立场。总理朔尔茨则是一位务实的政治家。

2022年12月30日出版的德国《明镜》周刊载文发问道： “德国外交政策，到底谁说了算? 总理府还是外交部？在未来几年里，谁将主宰德国的外交？”而德国未来对华战略或将成为这一点的试金石。

组阁协议表述

2021年11月24日，德国社民党、绿党和自民党就组阁协议达成一致。其中对华关系的表述是：

“我们将要且必须在伙伴关系、相互竞争和制度性对手的层面上塑造我们与中国的关系。”

这实际上是对中国的身份作出三重定位， 那就是：既是合作伙伴又是竞争者和对手，也就是“合作、竞争、对抗”三分法。

2021年12月8日，由奥拉夫•朔尔茨（Olaf Scholz）领导的德国“交通灯”政府（社民党、绿党、自民党的代表色分别为红色、绿色、黄色）正式上台。在谈到对华关系时，绿党籍女外长安娜莱娜•贝尔伯克（Annalena Baerbock）在上任前夕曾直言道：“我们和中国正处于制度性竞争之中。”她一方面声称要与中国进行对话，另一方面则宣布将要对中国采取更强硬的立场 。

贝尔伯克还表示，对她来说，“价值观导向的外交政策”始终是将“对话和强硬”结合在一起发挥作用的。

当然， 对于这位德国外交部新掌门人欲推行的外交政策，一位美国外交官则表态称：“让我们看看德国总理朔尔茨究竟会赋予外交部长贝尔伯克多大的自主权。”

德国总理朔尔茨是一位务实的政治家。虽然朔尔茨本人向媒体表示，他将与外长贝尔伯克共同制定新政府的外交政策，但联邦议院社民党党团主席罗尔夫•明策尼西（Rolf Mützenich）当时就向媒体表态称，德国外交政策“尤其是由总理府”掌控的。

2021年12月15日，朔尔茨在首份政府报告中强调，像中国那样规模巨大和历史悠久的国家，在国际舞台上占有核心地位。他表示：“这就是为什么我们在诸如气候危机、大流行病或军备控制那样的人类挑战方面向中国提议进行合作。我们为中国提供公平的经济竞争，以实现互利，为所有人提供公平的竞争环境。”

德国《商报》在报道这条消息时所用的标题就是《朔尔茨向中国提议进行合作与公平竞争》。也有德国媒体称，朔尔茨在首份政府报告中谈到中国的篇幅不长，但有很强的指向性，并指出，朔尔茨没有使用“价值观外交”一语，表示愿意同中国进行合作与公平竞争。

值得关注的是，根据德国联邦统计局最新公布的统计数据，2022年中德双边贸易额达2980亿欧元，比2021年增长21%，中国已连续第七年成为德国在全球最重要的贸易伙伴。

众所周知，德国最重要的工业支柱是汽车产业。德国Statista网站 2022年11月29日载文称，德国三大车企大众集团 (Volkswagen)、梅赛德斯-奔驰 (Mercedes-Benz) 和宝马集团 (BMW) 2022年第三季度中国市场销量占其全球份额的37.5%。由此可见，德国汽车制造商至今依然高度依赖中国业务。

德国“交通灯”政府上台不久，西门子首席执行官兼德国经济亚太委员会主席(APA)博乐仁(Roland Busch)就曾警告外长贝尔伯克不要与中国对抗，而要求用“尊重的方式”与中国相处。

《商报》网站2022年11月14日报道称，这位西门子首席执行官在接受采访时又明确表示：“没有中国就不可能实现多元化发展。”

由此看来，在处理对华关系时，德国政府将不得不顾及经济界的利益。

联邦总理访华

2022年11月4日，朔尔茨曾对中国进行了其任上的首次正式访问，随行的有12名德国经济界代表人物，其中包括德国化工巨头巴斯夫集团、汽车行业的大众集团和宝马集团、制药行业的拜耳和默克、金融行业的德意志银行等国际名业的高管，充分显示了德国工商界对中国市场的重视。这次访问并取得了丰硕成果。

然而，值得一提的是，在朔尔茨这次访华前夕及期间，德国外长贝尔伯克和总统弗兰克-瓦尔特•施泰因迈尔 （Frank-Walter Steinmeier）也在出访亚洲，并作出了与中国有关的表态。

11月1日，正在出访中亚的贝尔伯克在乌兹别克斯坦发表讲话，坚持要求改变德国的对华政策。她明确表示，“由于中国政治体制在过去几年间发生了重大变化，我们的对华政策必须改变，因而，作为联邦政府我们必须制定新的对华战略”。

这位德国女外长还称：“联邦总理已决定了他的出访时间。 现在至关紧要的是，在中国同样清晰地表达我们在组阁协议中共同确定的信息，也就是我带到中亚这里的信息。”贝尔伯克并明确表示，她认为出访时机不对。

朔尔茨没有公开对贝尔伯克的这番言论作出表态。但联邦议院社民党党团主席明策尼西则对绿党籍的贝尔伯克的上述讲话提出了尖锐的批评。

2022年11月4日， 这位社民党党团主席向《科隆城市报》表示：“让北京参与塑造未来的国际秩序，一定符合我们的利益。由于德国的政治和经济实力，它的声音在北京是有分量的。”

明策尼西并指出，“朔尔茨知道如何进行困难的会谈。他在这方面不需要任何建议，甚至不需要他自己外长的建议。这位外长在国外的评论是粗鲁和无纪律的。”

在德国二台“今日新闻”节目中，当被主持人问及明策尼西的上述指责时，贝尔伯克表态道，德国政府共同遵循一种对华战略。她表示，其他任何事情都没有意义。

这位德国外长还声称，就如同她在中亚已明确指出的那样，联邦总理也会作出这样的表态的。“在出访前，他自己也已多次这样说过：他将会谈到人权，将会提及公平竞争问题。这不是什么建议， 而是我们作为联邦政府的共识。”

当然，更令人关注的是，此时正出访日韩的德国总统施泰因迈尔就中国所作的表态。据德媒报道，在出访前，这位总统认为，他的目的就是要深化在亚洲拥有与德国类似价值观国家的伙伴关系。为此，施泰因迈尔今夏就已访问了新加坡和印度尼西亚。

此前，这位德国总统还曾表态称，“今后我们必须尽可能防止单方面的依赖性，我们将加强与承认我们价值观伙伴的关系。”

然而，朔尔茨不仅在2022年11月4日出访中国，12月5日，他还在美国《外交事务》杂志上发表了题为《全球时代转折：如何在多极化时代避免新冷战》的署名文章。

朔尔茨在文章中指出：“中国的崛起并不意味着要孤立北京或遏制合作。”他还提到自己此前不久对中国的访问。朔尔茨写道：“在我最近对北京的访问中，我表示坚决支持《联合国宪章》中所载的基于规则的国际秩序，以及开放和公平的贸易。德国将与其欧洲伙伴一起，继续要求为欧洲和中国公司提供一个公平的竞争环境”，再次阐述了他这次出访的重要意义。

对华政策走向

在社民党、绿党和自民党达成的组阁协议中，执政联盟早已计划为德国制定一项国家安全战略。据称，在联邦德国历史上，这还是首次制定这样的项目。为此，德国女外长贝尔伯克宣布，在制定该战略时将进行部门间合作。据她称，联邦议院、专家和民间社会行动者也将参与其中。

2022年3月，贝尔伯克还发起了一场关于德国新外交安全战略的辩论。她在柏林的一次主旨演讲中强调，必须共同捍卫价值观和利益。

这位德国女外长还声称，目标是“手握清晰的价值观指南针”来制定外交政策。贝尔伯克还表示， 在未来几个月里，她将寻求与其他部委和联邦议院对话， 探讨这个问题。

但大半年过后，2022年12月30日出版的《明镜》周刊却登载了一篇有关德国“交通灯”政府外交政策的文章， 并提到了“交通灯”政府拟推出的“国家安全战略”。

文前按语称：“‘国家安全战略’应该有助于联邦政府塑造统一的外交政策。但奥拉夫•朔尔茨和安娜莱娜•贝尔伯克各自的人员之间却发生了纠葛，而这时克里斯蒂安•林德内尔的财政部也还想参与进来。”

据该文称，一个发生冲突的领域就是有关中国的段落。“朔尔茨周围的人对范围、清晰度和细节深度都很反感。然而，外交部则坚持要求详尽。据称，各部、州、市、企业和大学都应从该战略中获得具体的行动建议。同时，社民党中的一些人还怀疑，女外长想通过事先指定许多东西来限制联邦总理的回旋余地。”

为此，文章尖锐地指出，这里涉及到一个权力问题，那就是：“德国外交政策，到底谁说了算？总理府还是外交部？在未来几年里，谁将主宰德国的外交？是利益驱动的朔尔茨还是价值导向的贝尔伯克？”

如上所述，早在“交通灯”政府刚成立时，联邦议院社民党党团主席明策尼西就已向媒体明确表态称，德国外交政策“尤其是由总理府”掌控的。因而，德国外交政策，包括对华政策，当然是总理朔尔茨的事务。

然而，朔尔茨本人一开始也曾表态，他将与外长贝尔伯克共同制定新政府的外交政策。毕竟后者是主管外交事务部门的负责人。但一旦两人在一些问题上意见不一，有时就不得不达成妥协。德国的新中国战略可能就是一例。

值得关注的是，去年12月中旬，绿党籍经济部国务秘书弗兰齐丝卡•勃兰特内尔(Franziska Brantner)在接受媒体采访时，曾被问及：“据说，总理府认为，中国战略的草案太过火。文本措辞最后是否会被软化？”，布兰特纳没有直接回答这个问题，而是回应道：“制度性对手、竞争和伙伴关系三分法是德国政府所达成的共识。但当然，我们所讨论的是该如何权衡。然而，基本方向是明确的：我们必须扩大行动选择，同时尽量减少风险。”

必须指出的是，这位经济部国务秘书这里所说三分法中三者的排列有别于社民党、绿党和自民党的组阁协议。

组阁协议中是“伙伴关系、相互竞争和制度性对手”，也就是“合作、竞争、对抗”三分法，而勃兰特内尔这里所言的是“制度性对手、竞争和伙伴关系三分法”，“对抗”放在了第一位，而“合作”则放到了末位。

当然，贝尔伯克本人2023年1月4日出访葡萄牙时所发表的讲话中也谈到了“国家安全战略”。她声称：“我们目前正在制定一项国家安全战略。这样，我们就不会重复过去的错误，这也涉及到我们过去与俄罗斯的关系。”

随后，这位德国女外长还提到：“虽然我们需要与中国在生物多样性和气候变化等全球问题上进行合作，但我们也认识到一种日益明显的制度性竞争关系。”

贝尔伯克在这里强调的也是“制度性竞争关系”。这可能也是经济部国务秘书勃兰特内尔在对中国定位时把“制度性对手”放在首位的原因。

而早在朔尔茨这次访华前夕，贝尔伯克就曾在乌兹别克斯坦就对华政策发表的讲话中提到过组阁协议，勃兰特内尔这里又提及组阁协议，并强调这是“德国政府所达成的共识”。

既然绿党要员如此重视这份协议， 那么至少还应该忠实于原文，奉行“合作、竞争、对抗”三分法。而不是把“对抗”放在第一位，将“合作”置于末位。

据德国媒体报道，贝尔伯克原本想在2023年2月17日至19日举行的慕尼黑安全会议前夕公布这份“国家安全战略”。但由于“交通灯”政府执政伙伴对草案意见不一，该战略没有按计划在2022年圣诞节前提交给各部门批准，因而将不得不延迟公布这份战略。

而德国外交部是否会按照总理府的意见对该国家安全战略文本草案进行修改，尚不得而知。不过现在已经明了：从德国未来对华战略，就可以看出谁在真正主导德国对外政策。

本文转载自FT中文网，仅代表原出处和原作者观点，仅供参考阅读，不代表本网态度和立场。