土耳其强震挑战全球治理（图）

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叶胜舟：充分发挥联合国在国际救灾减灾中的枢纽和主力作用，更容易超越政治、经济、军事、宗教、地缘等复杂的矛盾和障碍。

人类虽然是万物之灵，但力量远不足以抗衡自然规律。2月6凌晨04:17、13:24，土耳其突发强烈的“双主震”，震级均为7.8级。据土耳其灾害应急管理局数据，截至2月19日累计发生余震6040次，最高震级6.6级。截至2月19日土叙两国逾4.7万人遇难，联合国估计最终死亡人数逾5万人、已有500多万人无家可归。

这是土耳其百年以来、全球本世纪以来破坏力最严重的地震，土耳其地震专家艾哈迈德•奥文•埃尔詹表示，第一次7.8级地震的威力“约为130颗原子弹持续爆炸了43秒”。如此浩劫对很多受灾国尤其小国穷国是非常严峻的考验，也暴露了全球治理体系脆弱的短板。

一、如何在黄金72小时尽可能多救幸存者？强震发生在寒冬，土叙两国救灾心有余而力不足。所幸强震后100多个国家和地区迅速伸出援手，紧急派出救援队员逾16万人，但多国专机入境、任务规划、协同合作、后勤保障等会产生新的问题。生命不等人，容不得扯皮拖延，救援非常专业和精细，不能只靠爱心和热血。

二、如何避免大灾之后爆发大疫？地震之后往往伴随恶劣天气，洪灾之后更容易产生新的疫情。难民众多，卫生条件差，食品不可能都及时加热消毒，干净充足的饮用水更是奢望。何况新冠病毒仍在变异，增强免疫逃逸能力，伺机继续攻击人类。

三、如何支持漫长的灾后重建？特大自然灾害必然导致政府的税收剧减、开支剧增，灾民安置和灾后重建困难重重。土耳其经济已经承受高通胀和高外债的巨压，持续多年战乱的叙利亚更是雪上加霜，叙利亚难民在土耳其南部聚集逾170万人，在本土西北部聚集也逾170万人，都在震区之中。

四、如何募集和分配巨额国际救援资金？特大自然灾害的累计救援资金量级通常是10亿美元。土耳其强震后，联合国中央应急基金快速拨款5000万美元，仍然是杯水车薪。联合国秘书长古特雷斯坦承，“远不能满足巨大的人道主义需求”，2月16日呼吁国际社会捐资3.97亿美元，用于未来三个月为520万灾民提供急需的食品、饮水、医疗、教育、住所等援助。

五、如何尊重受灾国的主权？哪怕国际社会再有善意，仍需受灾国中央政府同意，发出求救信号，才能合法化施救。尤其在叙利亚等战乱国家，大国和邻国纷纷插手扶持代理人，国家主权与治权已经四分五裂，更需尊重受灾国的主权和领土完整，不能打着人道主义的旗号，粗暴干涉内政，侵犯主权，加剧政局不稳。

六、如何体现生命至上和人民至上？为了爬上高位的选票或者死后的虚名，道貌岸然的政客们可以吹得天花乱坠，但在特大自然灾害等突发事件中，很容易鉴别从政者的品德和才能。有些国家囿于意识形态拒绝外援，例如朝鲜近几年洪灾、旱灾频频，也暴发席卷全国的新冠疫情和粮食危机，仍然拒绝一切外援，考虑更多的不是民生多艰，而是最高领导人的脸面。

七、如何提升受灾国日常善治能力？以地震多发的土耳其为例，明知96%领土位于地震带上，但建筑商为了获取暴利，经常偷工减料，全国50%以上、约1300万栋房屋不符合《地震下建筑物设计规范》。相反，土耳其政府为了促进经济繁荣，2018年发布政令，只要违规公司和个人支付罚款，就给予特赦。此次强震土耳其约26.4万栋房屋被毁，劣质建筑如积木般崩塌导致的死亡，远高于强震直接死亡。土耳其政府为平息民怨，匆忙追究劣质建筑责任人，截至2月14日已起诉221人、其中逮捕24人。怠政猛于虎，人祸猛于虎。

八、如何克服政治偏见弘扬博爱？同样深陷强震浩劫，叙利亚与土耳其获得的国际救援却是冰火两重天。2月6日，美国国务院强硬表示，透过国际非政府组织向叙利亚提供地震援助，但不会与阿萨德政府联络，仍然坚持实施制裁；2月7日，土耳其国防部强硬声明，对叙利亚北部的库尔德工人党武装发动攻势；2月12日，联合国人道主义事务协调厅沮丧承认，为叙利亚地震灾区提供援助物资的努力失败。

无论特大自然灾害发生在地球哪个国家、哪个角落，都对人类的生命与健康构成巨大威胁，国际社会有道义责任给予力所能及的援助。二战之后，美国带领战胜国成立联合国，由此确立以联合国为核心的国际规则，全球治理体系的核心也是联合国。充分发挥联合国在国际救灾减灾中的枢纽和主力作用，更容易超越政治、经济、军事、宗教、地缘等复杂的矛盾和障碍。不妨在灾前、灾中、灾后三个阶段各有侧重发力。

一、灾前精密预防。联合国人道主义事务协调厅、联合国难民署、世界粮食计划署、世界卫生组织等机构可联合针对地震、洪灾、台风、暴雪、火山等特大自然灾害，分别制定应急处置预案，分别组建专家组，分三个等级响应，每5年修订一次预案。

每年除了联合国预算拨款，还可向富国、慈善机构、世界排名前200强的跨国大企业、世界排名前200强的富豪等募集救援经费。通过公开招标，确定救援设备、物资等供应商，定期审查和淘汰。

在各大洲的较大国家组建联合国直属的应急救援队伍，接受联合国和所在国双重管理，日常训练经费和设备由联合国提供，内容应包括学习和尊重各国历史、文化、宗教、习俗等，考核达标的继续由联合国确认国际救援资格。

在发展中国家资助科普防灾减灾避险知识，健全立法，轮训相关政府部门处级干部。这一层级都是干活的劳碌命，相对更稳定，岗位如有变化一般在本单位、本系统，如有灾难依然能够发挥骨干作用。

二、灾中迅速响应。灾难发生7天内，工作重点是紧急救人。受灾国中央政府第一时间求助，触发联合国救援机制。首支国际救援队灾后4小时内出发，其他国际救援队灾后8小时内全部出发，利用赴灾区的航程时间进行琐碎的协调，不能待协调顺畅后再出发。

赋予所有救援队员以国际公务员身份，统一服装、标识、装备、待遇，减少国籍、宗教、意识形态等干扰，为救援队员统一购买不低于100万美元的人身保险。救援队带足每人10天食品，不添加灾区供应负担。

如受灾国正在卷入战争，联合国及其安理会应呼吁紧急停火。受灾国中央政府成立全国性应急指挥机构，由国家元首或政府总理指挥，并指定一位专职副总理对内协调多个政府部门，对外与联合国各机构和救援体系对接。

受灾国救援队伍与联合国救援队伍可混编，发挥各自优势，前者熟悉地形、熟悉方言，后者训练有素、设备先进。联合国救援专家组可兼任受灾国全国应急指挥机构的专家组，毕竟小国穷国的顶尖专业人才储备不够。如果需要卫星云图分析和预报灾情，由安理会五个常任理事国免费动态提供。

三、灾后科学重建。灾难发生7天后，工作重点转向恢复日常生活。根据救灾需要，联合国机构可派遣医生指导卫生防疫，派遣工程技术人员指导抢修路、电、水、气、通信、网络等基础设施。

为体现公平和可持续，对一个受灾国援助一般以三个月为限，特殊情况经联合国秘书长批准，可延长三个月。联合国的救援工作完全基于人道、专业、科学，不受任何国家或任何捐助方的干预，不附加任何政治条件。

救援工作结束后一年内，由联合国救援专家组全面总结并提交书面报告，客观分析联合国救灾工作和受灾国救灾工作存在的问题，针对性提出对策建议，供联合国和受灾国完善今后决策参考。

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