展望2023：北京减量发展，财政如何再平衡（图）

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罗志恒：首都转型发展，意味着从聚集资源求增长，转向疏解非首都功能和布局调整；加强财源建设、预算及绩效管理及民生保障具有重要意义。

北京是全国的政治、文化、国际交往、科技创新中心，也是世界著名古都和现代化国际大都市。新中国建立70余年来，北京经济财政见证了从一穷二白到国强民富的沧桑巨变，2022年，全市GDP达到4.16万亿元，人均GDP和全员劳动生产率保持全国第一。一般公共预算收入达到5932.3亿元，全市对中央一般公共预算的净贡献超过7000亿元（2021年）。

建设和管理好首都，财政是坚实保障。近年来，首都北京开启了历史性的深刻转型，从聚集资源求增长转向了疏解功能、调整布局及优化治理，实现高质量发展。需要看到，北京财政加强财源建设、收入管理及绩效管理等方面工作，对于提升首都功能与有序疏解非首都功能具有重要意义。具体而言，北京财政主要呈现出“对中央贡献大、统筹能力强、收入质量高、土地财政实际规模低、债务风险低”五大特色。

第一，北京对中央财政形成了重要贡献。2020年，北京对中央财政净贡献达到7126亿元，为全国第三，仅次于广东和上海。其中，工农中建四大行的企业所得税属中央收入，规模超2000亿元。从北京创造的全部税收看，中央级税收占比达63.9%，比重为全国第一。北京财政还承担了保障国家重大活动等相关支出责任，人均公共安全、交通运输支出规模位居全国前列。

第二，北京财政的市本级统筹能力强。2021年北京市本级一般公共预算收入占全市比重超五成，支出比重近四成。增值税、企业所得税、个人所得税三大主体税种合计占全市财政收入的比重达65%。根据市区收入划分方案，市本级财政取得增值税和企业所得税地方分享部分的50%、个人所得税地方分享部分的80%（2019年以前为100%），有效充实市级财力，对全市重点项目、生态涵养区转移支付、基本公共服务均等化等提供资金保障。2021年北京市市级、区级以下一般公共预算收入占比分别为55.7%、44.3%，支出占比分别为39.6%、60.4%。

第三，北京财政的收入质量和财政自给率全国领先。2021年北京税收收入占一般公共预算收入的比重为87.1%，为全国第一；财政自给率为82.3%，为全国第二、仅次于上海。整体看，北京财政运行质量较好。

第四，北京土地财政的实际规模较低，房地产政策有弹性空间。北京政府性基金预算收入处于全国中游，但政府性基金支出也较高，收支相抵后能够用于补充一般公共预算缺口的资金有限，调出资金往往仅有100至300亿元，为一线城市中最低。这意味着，北京实际上对土地财政依赖较小，住宅开发、保障房等相关政策更为收放自如，有利于管控房地产相关风险，推进房地产市场良性发展及市民居住品质提升。

第五，政府债务规模不大，债务率处于较低水平。2021年北京市地方政府债务余额为8770.7亿元，排在全国第17位。考虑转移支付后的地方财力，债务率为90.2%，排在全国倒数第7。

一、北京市财政体制与税源结构概况

根据《中国税务年鉴2021》《北京财政年鉴2021》《北京统计年鉴2022》《北京区域统计年鉴2022》分析北京市财政体制和税源结构，可以得到以下结论：

第一，从财政管理看，北京市财政预算层级相对较少，经开区创新财政体制、不设政府预算。预算层级方面，北京市作为直辖市，行政上仅有市、区、乡镇三级。除东城、西城、石景山等城区无乡镇外，丰台等若干城区参照部门模式管理乡镇预算，减少了预算层级。不过，也有部分区域相对复杂，如房山区除了在乡镇设置政府预算以外，还在各街道办事处以及副区级的燕山地区设置了政府预算。重点区域方面，北京经开区财政管理较具特色，不设置一级政府预算，而仅设置部门预算，以专项资金的形式纳入市级预算。2019年以来，北京市加快支持经开区发展，制订了经开区扩区财力共享机制，明确亦庄新城225平方公里范围内的税收和土地出让收益优先用于经开区。根据2021年北京经开区部门决算，经开区一般公共预算拨款形成的支出达到252.3亿元（类似于政府预决算中的一般公共预算支出），相当于北京市16个城区的中游水平，集中于科学技术支出，大量投入于医药健康产业创新发展、高级别自动驾驶示范区等项目。

第二，从税种看，北京企业所得税、个人所得税占地方级税收比重高于全国平均，或反映了驻京央企较多和就业工资较高的影响。考虑地方级税收，前5大税种是增值税、企业所得税、个人所得税、房产税、土地增值税，2020年占比分别为36.1%、24.5%、13.4%、6.7%、5.6%。与其他省份相比，北京企业所得税、个人所得税占地方级税收比重相对较高，分别比31省份平均值高7.5、7.1个百分点。一方面，这获益于许多驻京央企缴纳的税收收入，由中央与北京市共享；另一方面，2020年北京城镇单位就业人员平均工资达到17.8万元，位列全国第一，北京人均缴纳个税7094元（按常住人口计算），亦为全国第一。

第三，从税源行业看，北京地方财政的财源主要体现了金融、地产、制造业三大行业的贡献。北京是典型的服务业城市，2021年三次产业比重为0.3：18：81.7，其中金融业、房地产业、工业占GDP比重依次为18.9%、6.5%、14.1%。金融业作为第一大行业，不论是对中央还是地方财政，都有较大贡献。从工业来看，北京的经济发展和财源建设或存在“两张皮”情况。电力热力生产供应是北京市工业的第一大行业，但创税能力并不突出，占工业的7.5%）。相比之下，汽车和电子创造税收占工业比重则分别为28.2%、9.7%。疫情以来医药制造业快速发展，创造税收占工业比重达到7.9%，对地方财力的支持作用日益提升。

第四，从税源企业看，2020年北京市地方级财政贡献1亿元以上企业共计648户，相比上百万户的法人单位总数，可谓凤毛麟角；财政贡献占比达到48.8%，户均为4.1亿元。分布上，重点企业主要集中在西城、朝阳、海淀三区。2021年，西城、朝阳、海淀创造税收收入占全市的32.3%、16%、19.2%，合计超过全市的三分之二，西朝海三区一般公共预算收入占全市的区级以下收入比重也达到55.6%。

第五，从各区财政收入看，中心城区和远郊城区的人均财政收支普遍高于近郊城区。2020年，东西朝海四区人均一般公共预算收入超1.4万元，体现中心城区财政收入组织能力较强，而近郊的平原新城各城区（除顺义外）由于常住人口基数大，人均一般公共预算收入反而落后。从上级补助看，延庆、怀柔、密云、平谷、门头沟等常住人口基数较小的城区，人均补助也较高。由于人均财力相对充足，中心城区和远郊城区的人均财政支出相对靠前，延庆、西城、东城、西城、怀柔、密云人均一般公共预算支出超3万元，近郊城区则相对靠后。

二、首都城市功能“重组”，财政面临四重挑战

在首都现代化建设新征程中，首都财政与“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的时代课题密切相关。根据政治、文化、国际交往、科技创新“四个中心”城市战略定位，北京要实现“四个服务”（为中央党政军领导机关工作服务、为国家国际交往服务、为科技和教育发展服务、为改善人民群众生活服务），这对于北京财政意味着多方面的矛盾与压力。

第一，北京地域范围内中央地方事权财权划分还不够清晰合理。在北京提升首都功能的背景下，政务服务、国际交往等相关支出究竟由中央还是地方承担，尚不十分清晰。同时，现有的部属高校附中附小、中央预算医疗机构承担了北京居民的部分教育、卫生等民生需求，却未在北京财政中体现。此外，北京凭借政治中心的地位，吸引一批央企、民企在京设置总部并形成税收收入，现行收入划分方式是否合理也是关键。上述问题有待未来进一步的考虑和安排。

第二，北京财源建设与减量发展的目标相左。北京城市功能“重组”，最关键的是产业和公共服务布局的重构，实现区域性的功能转换。一方面，北京需要疏解非首都功能、实现减量发展，尤其是经济繁荣的东城、西城两个核心区要降低人口、建筑、商业、旅游密度，客观上对财政收入形成一定压力，另一方面，北京需要进一步提升首都功能，但首都功能背后的产业属性往往不强，加大各类配套建设投入后，不容易带来经济效益和税收增量。

第三，北京构建“高精尖”经济结构势必疏解传统产业，加大收支矛盾。北京城市总体规划指出，首都创新发展在于科技、金融、文创等服务业以及集成电路、新能源等高新产业。这意味着，北京既有必要推动化工、冶金等传统产业外迁，也有必要出台政府投资基金、“科技创新券”等政策，支持科技型创新型企业创新发展。短期内，北京传统产业疏解与财源建设形成矛盾，处于“培育期”的新兴产业收入增量难以充分弥补缺口，财政或经历产业转型的“阵痛”。

第四，加大交通、住房、环保、文教卫体等民生投入将增加支出负担。首都1.6万平方公里的范围内居住了约2200万居民。在全市常住人口达峰趋降的背景下，平原新城的常住人口持续上升，中心城区则出现了户籍人口上升、常住人口下降的变化。目前，北京人口集聚区域的公共交通和住房资源严重供不应求，此外空气治理、水资源以及医疗教育机构的布局调整等方面也需要财政提供保障。另外，北京已完成全域无隐性债务试点任务，未来实施相关项目时需足额安排资金，以防范隐性债务风险。

三、未来的北京财政何去何从？

展望未来，北京财政要发扬“唯公、崇德、精筹、创效”的北京财政精神，坚持“稳收节支”做好财政预算管理，进一步健全现代财政体制，提升服务保障水平，为建设大国首都、国际一流和谐宜居之都提供有力支撑。

一是大力拓展地方财源。利用好科技、人才、服务业扩大开放试点等优势，培育一批“高精尖”企业、现代服务企业，激发产业集群效应，壮大支柱财源，为首都建设提供财力保障。落实各项减税降费政策，优化跨区迁移财税利益分享政策，营造良好营商环境，积极吸引企业落地。

二是多方弥补收入缺口。落实政府“过紧日子”要求，坚持尽力而为、量力而行，从严控制新增项目支出，大力压减非必要一般性支出。向中央争取首都功能综合财力补助等财政政策，以适应首都人口规模、建设规模双控以及疏解非首都功能的“减量发展”需要。

三是为重大项目提供资金保障。支持“四个中心”、“四个服务”、“两区”建设，创建政务环境优良、文化魅力彰显、人居环境一流的首善之区。加快构建京津冀协同创新共同体，重点支持雄安-中关村科技园等重点平台建设，完善多元化生态补偿机制，全力支持城市副中心、雄安新区规划建设。

四是服务民生保障和城市运转。针对与居民切身相关的卫生、养老、教育、住房、交通、环保等领域，持续保持财政投入力度。

五是深入推进财政体制改革。优化提升预算执行效率、资金使用效益、预算绩效管理水平，进一步推进市以下财政体制改革。加强政府债务管理，防范政府债务和隐性债务风险。完善政府投资基金、国有金融资本管理，健全相关体制机制。

注：本文仅代表作者个人观点，为作者财税中国系列之一。罗志恒为粤开证券首席经济学家、研究院院长；徐凯舟为粤开证券宏观研究员。

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