基层减负背后 中共难解的官场困局（组图）

大概每一代的统治者都要回答这样的一个问题，如何打造一个兼具服从命令与高效运转的官僚体系，中共也不例外。但是古今中外，领导者对官僚体系的整理从未停止，因为问题似乎从来就无法全部解决。 

“基层减负”忽成热词

2019年中国全国两会期间，“基层减负”低调出现又很快被中共高层高调推进。北京时间3月5日，中国国务院总理李克强在在其政府工作报告中令人意外的批评监察系统，称 “督查检查考核过多过频、重留痕轻实绩，加重基层负担。” 

正当外界讲注意力集中在“督查”二字上面的时候，3月11日，中共中央办公厅（简称中办）下发了一则中共总书记习近平指示的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确将2019年作为“基层减负年”。为彰显中南海推进此次基层减负的决心，这则文件称，运行整治形式主义的工作机制将有中办牵头，中共中央纪委国家监委机关、中共中央组织部、中共中央宣传部、中共中央改革办、中共中央和国家机关工委、中国全国人大常委会办公厅、中国国务院办公厅、中国全国政协办公厅等参加。 

中纪委书记赵乐际则在3月12日参加辽宁代表团参加审议时表示要：督促领导机关和领导干部从本级、本人查起、改起，着力解决一些困扰基层的形式主义问题。中纪委官网甚至为此专门做了一份调查问卷让网民表达对“基层减负的各项措施”的看法。而中共党媒人民日报海外版旗下的自媒体公众号“学习小组”又以“习近平：这种状况必须改变”为标题加以推送。 

筹谋多时的“文件”

这种紧锣密鼓、多方发声的方式，让外界能隐约感觉到此事不同一般，而如果留意了最近中国党政领导人的言行，便可知中办的这则文件并非下发突然。 

首先，文件本身就点明了“去年年底，习近平总书记在一份材料上作出重要批示，强调2019年要解决一些困扰基层的形式主义问题。” 

至于习近平所批示的是哪一份材料，尚未有消息曝出。但可以确定的是，至晚去年年底中共的最高领导人已对这个问题有了明确的指示。 

除此之外，在今年中国全国两会期间，中国国务院总理李克强在政府报告中对于基层负担过重的问题已经有了铺垫。就在李克强作政府工作报告的前几天，习近平在中共中青年干部培训班上刚告诫这些“接班人”要“敢于负责、勇于担当”。一周之内，中国党政一把手齐齐强调基层负担重，可知中办的这纸宣文已是筹谋多时。 

不可忽略的基层官场

自从中共十八大以来，因为中南海推进反腐，涉及高层的反腐风暴曾经吸引了外部的极大部分眼球，基层似乎一直缺乏足够的关注。但随着中共改革推进落实的需要，基层官场问题层出不穷显然已经引起中南海的注意。 

较为普遍的便是监守自盗。在中国最基层村一级组织中，因对权力的监管难以有效全面覆盖，时常发生村干部中饱私囊民众的各种补贴，造成官民矛盾。除此之外，形式主义、官僚主义在基层十分严重，“门难进，脸难看，话难听，事难办”曾一度是中国民众给基层官员官僚主义做派的形象描述。基层官员处在与民众接触的第一线，影响着民众对中国党政形象最直接判断，此种基层问题日积月累便是中国官民对立的原因之一。 

如果说这些老问题已多多少少在中共的整治中得到收敛，那一些新问题的产生则不得不让中共引起警惕。在中共进入改革的深水区，改革成效并不被十分看好的情况下，问题就锁定在了落地上。 

外界皆知，自习近平上台以来，其着重解决“政令不出中南海”的前朝旧账，解决中共中央政策“卡脖子”的问题，而进入习近平的第二个执政周期，“政令不出中南海”的问题已异变，“立中央，强权威”的政治路线在摆脱“九龙治水”的局面之后，又产生了中央政策在基层执行不到或是乱执行的问题。 

李克强曾在中国国务院会议上讲过一个实例，一个不足一岁的孩子在办理户口转移时却被要求开具无犯罪记录证明，一位按规定申请补助的老人被要求出具“自己还活着的证明”。李克强在上任之初便大力提倡“简政放权”，提高政府机构的办事效率，简化民众的办事程序，但政策传达到基层仍是反应迟钝或是无动于衷。政令出了中南海，却难以在基层落地，这也就形成了中共高层与基层割裂的局面，中南海“孤单”高悬。 

当今决策者定下“三大攻坚战”（精准脱贫、污染防治、防范化解重大风险），其中“扶贫”与“污染防治”的成败与基层官员的执行力息息相关。在扶贫临近习近平定下的时间大限，污染防治加速推进的关键时期，可以说，基层的执行效果攸关中南海头号人物的政绩单。 

旧的问题尚未完全解决，新的问题又产生了。   

跳不出的官场怪圈

一如李克强在政府工作报告中提到的那样，基层形式主义、官僚主义突出，督查检查考核过多过频、重留痕轻实绩，加重基层负担。少数干部懒政怠政。 

首先说，形式主义凸出的问题。事实上，形式主义的问题不仅是在基层，在整个中国官场都是一个普遍的现象，且在中共建国初期，改革开放初期都是被中共前国家领导人点名批评的一种官场顽疾。时至今日，中共领导人仍在与形式主义做斗争，只是此时形式主义的表现形式乃至聚焦的方向也有了时代性。 

如今基层的形式主义的产生根源是近年中国党政掀起的大督查制度而产生的后遗症。2014年中国国务院启动大督查在中国各个省市清查“为官不为，对工作消极敷衍、等待观望、畏首畏尾”的案例，呼喊让这些不作为“太平官”让位。轰轰烈烈的大督查得到了中国国家领导人李克强的认可，称之为促发展的“利器”，打通了国务院决策部署与基层落实的梗阻，确保政令畅通、令行禁止。通过督查等形式解决官员无为看似立竿见影，实则难以持续，乃至产生新的问题。督查组作为代表上方授意的巡视组织，其自带的威慑性或许可以在一定时间段内起到刺激官员能动的效果，但这毕竟是一种被动型的激励方式，难以真正形成一种能动性机制。 

而随着中共在政坛乃至整个党内反腐整风的推进，及国务院对各地政府施政效果的验收，反腐巡视组、环保巡视组、扶贫督查组等等督查组织蜂拥基层。中国官方媒体曾报道过一个事件，中国沿海一省份某厅局负责人因不堪忍受会议过多，让人统计全年开会数量，结果令人震惊——全年1068个会议，平均每天三个，厅长不够副厅长顶，处长不够副处长顶。督查检查、迎来送往，亦是如此。而那些被当做榜样的示范点，为了应付考察，不得不“全程留痕”，专门设置岗位进行资料收集、归纳。 

被中共称之为大杀器的督查制在基层成为了负担。承担了大部分事项的基层官员一方面要应付上面的检查，一方面要顾及工作。在督查的威慑之下，也难免就有“修饰”之举，甚而本末倒置，做事不如填表，应付检查，走走过场，从而在基层出现一种形式主义的现象。此外，中共的督查组自身也存在问题，对基层工作“鸡蛋里挑骨头”“贪腐”“内鬼”等等皆有案可查。 

中共的督查制本意是在监督基层官员的作为情况，掌握并促进改革决策落地，但如今基层大搞形式主义，那么中南海何以有效掌握中国各方面的实际情况，重要的不是问题本身，而是问题被掩盖掉了，装作没问题。这才是中南海最担心的。 如果说在督查制运动式风暴之下衍生了形式主义给基层增加了负担，那么没有在没有督查制之前却又存在官员无为的现象。在中共高层作出世界处于百年未有之大变局的判断之下，中南海“谋势”“做事”，想要轰轰烈烈大干一场，奈何尾大不掉，官员无为。 

官员无为大概是近几年中国官场最为凸显的一个现象，不仅中共高层怒而拍桌，痛斥尸位素餐，连一些有警觉的官员也开始想要改变这种现象。在2019年中国各地的开年第一会上，山东省委书记刘家义率先呼吁“不换思想就换人”“大胆使用李云龙式干部”。 

这就陷入了一个逻辑怪圈，即中央不出动便陷入官员无为的官场气氛，中央出手又产生形式主义等的现象，如此“一抓就死,一放就乱”的死循环已是令中共头疼多时的难题。 

症结在哪？

但这种看似无解的官场现象到底症结在哪？是官员本身之过吗？或许是的，基层官僚结构臃肿，普遍存在人浮于事，官员懒散的现象。但也不全是，基层官员处于中国官僚结构的最底层，他们手中的权力最小，却也承担着作为繁杂乃至超负荷的工作内容，上级领导的层层加码，一些本不属于他们的工作也被分解到基层，也就难免会产生问题。 

官员的问题是一回事，中共中央与地方政府的责任又是另一回事，无论是“官员无为”还是“形式主义”，其背后都牵扯着央地利益博弈的问题。在中国改革开放初期，中共中央将权力下放，这一举措在激活地方活力，促进改革开放的同时却也滋长了权力腐败、处长治国等诸多问题。甚至中共十八大以来，加强中央集中，开展反腐整风运动，提出“两个维护”“四个意识”，力图收缩地方权力。但也正是中共的这些举措造成了官场肃杀，官员无为的局面。 

问题是，以此推算，是中共的反腐整风运动出了问题吗？恐怕不是，至少这个出发点是没有问题的。也许问题在于制度的漏洞。无论是中共的督查制还是反腐整风总是存在“一刀切”的问题。例如在整风运动中不排除一些负责任的官员在行政问题中因手段过激或是无心之失而在运动式的整治行动中被处罚的现象，这也就让官场形成一种“多做多错，少做少错，不做不错”的“为官之道”。再如中央的督查组手持“尚方宝剑”到基层检察工作，却因“鸡蛋里面挑骨头”等造成不满乃至冲突。 

无论是官员无为与形式主义的矛盾转化，还是中共收权与放权的负面效应，都不可避免的产生相应的问题，且一个问题叠着一个问题。追根溯源，中共既要运动，又要作为，这样的逻辑辩证在官场的运行中就形成了一个悖论。但问题就真的无解吗，一个督查制就在基层与中央引起偌大的不满，但摆在中共面前的若干议题又要如何处置？ 

事实上，从中办此次下发的文件也可以看出来，其中的“正确对待被问责的干部”“正确把握干部在工作中出现失误错误的性质和影响”等等都都是在纠正此前政策中的“一刀切”问题。这难能展现了中共的自我反思及对治理能力的更高要求。正是在不断的自我革新与自我反思、纠正中，科学、规范的治理体系才得以建立、治理能力才得以提升，而中共的国家及社会治理的“第五个现代化”目标才是可望可及。毕竟，真正实现“第五个现代化”，中共也需要学习。